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1、夯实国际金融中心法制基础吴弘上海市地方金融监督管理条例（以下简称监管条例）的通过与实施，是上海国际金融中心建设中的重要里程碑，对于促进上海金融市场改革发展，保障地方金融安全稳定，维护金融消费者和投资者合法权益，基本建成国际金融中心具有积极意义。努力健全国际金融中心法律制度体系上海国际金融中心建设始终把法制化放在重要位置。国务院相关文件要求“加强金融法制建设，加快制定既切合我国实际又符合国际惯例的金融税收和法律制度”，2009 年 6月 25 日，上海市第十三届人大常委会第十二次会议表决通过上海市推进国际金融中心建设条例（以下简称条例），于 2009 年 8 月 1 日实施。上海按照国家的要求有

2、声有色地开展金融中心法制建设的各项工作，其中在立法方面多层次推出金融市场规范，努力健全金融法律规范体系。国家不断完善的金融立法为金融市场整体发展提供了重要的准则，但国际金融中心建设特需的、先行先试的事项也需要及时规范。上海一方面充分发挥金融法律资源丰富的优势，结合金融创新发展的实际，积极开展国际金融中心建设需求的金融立法调研，为推动国家加快制定金融法律法规提供丰富的实证素材。另一方面，又在国家金融立法权限分工的背景下，积极探索制定与金融中心环境建设密切相关而又不属基本法律范畴的规范。如涉及到金融市场信用基础的上海市社会信用条例，涉及自贸区金融制度创新的中国（上海）自由贸易试验区条例，涉及不断改

3、善金融营商环境的上海市优化营商环境条例等。另外，中国人民银行及其上海总部、中央金融监管机构及其驻沪派出机构，以及上海市政府及其有关部门颁行的有效规章或规范性文件中，2009 年后制定实施的与金融联系较为紧密的近 400 部，内容涉及上海金融市场体系、区域布局和基础设施、金融人才、金融创新、信用环境、金融风险防范与法治等金融中心建设的各个方面。但作为与金融中心重要配套的地方金融监管方面，立法却处于真空状态。近年来，国际经济金融格局的深刻变化，我国改革开放的不断深化，都给上海国际金融中心建设提供了新的机遇。“一带一路”倡议、上海自贸区及其新片区、长三角一体化实质性启动、科创中心以及科创板为代表的多

4、层次资本市场建设等，给上海国际金融中心带来了新任务，也对完善金融法制和金融监管提出了新要求。国务院同意印发的中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案要求“加快形成成熟定型的制度体系和管理体制”。中国人民银行等部门与上海市政府关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见中也表示“支持上海加快推进金融法治建设，加快建成与国际接轨的金融规则体系，加大对违法金融活动的惩罚力度”。特别是经国务院同意印发的上海国际金融中心建设行动计划（2018-2020年）中指出，国际金融中心的目标包含“基本形成符合国际惯例、公正透明、规范有序的制度体系”;明确要求“积极探索地方立法实践，完

5、善地方金融监管法律制度，为完善国家金融政策法规体系提供经验。”据此，上海将围绕建设“六大中心”加快与国际接轨，建设金融法治高地、金融制度创新高地和金融人才高地，形成国际一流的优良金融生态系统，探索在上海开展一定程度的地方金融立法。可见，健全的金融法律制度体系，已经不仅仅是金融中心的保障，而直接是金融中心基本建成的一项指标与标识，是金融中心的基本要素之一。因此，这次监管条例的制定出台，就是按国家要求“积极探索地方立法”的具体实践，既填补了地方金融监管法律规范的空白，也是为金融中心基本建成添砖加瓦。致力确立国际金融中心金融监管体制建立分级金融监管体制是市场发展的要求。市场对加快金融创新提出了新的要

6、求，而金融创新的迅速发展对金融安全、金融稳定也提出了巨大挑战。在这个背景下，金融分级监管具有重要意义，贴近市场、掌握第一手信息，有利于及时察觉风险、及时作出反应，有效处置风险。建立分级金融机构体制，既要满足国家宏观审慎和金融稳定的全局需要，有效防治风险：又要有利于放、管、服改革和回应放松金融管制、鼓励创新的强烈要求。因此需要探索中央与地方在金融监管事项、权限上的适当划分，并加强联动协调。监管权限主要按金融风险防范的需要划分，凡是可能引起系统性风险的金融业态包括传统金融业，跨区域、涉众的金融活动，应属于中央监管;而风险较小、辐射影响较低的金融业态（大多数新类型金融机构），不涉及公众、一定区域内的

7、金融活动，则归地方监管。上海作为国际金融中心是金融市场、机构、资金、人才的集聚地，理应在地方金融监管方面先行先试。同时，也发挥自贸试验区制度创新优势，开展综合监管试点，探索功能监管，对新类型金融机构和一般工商企业从事金融相关行为进行监管，自贸区对小额贷款公司、融资性担保公司、融资租赁公司、外资 PE 管理公司的设立和运营的监管作了有益嘗试。国家的各项有关金融中心法规政策文件中也都把“完善地方金融监管体制”作为上海国际金融中心建设重点任务之一。监管条例的出台，意味着金融中心监管体制中的的地方金融监管机制正式确立。监管条例明确地方政府应当在国家金融稳定发展委员会的指导和监督下，建立议事协调机制，完

8、善地方金融监管体系，落实地方金融监管职责，统筹地方金融改革发展、金融风险防范等重大事项。监管条例专章规定了地方政府与中央金融监管部门在风险处置方面的职责分工和协同机制;强化了市、区政府，地方政府各个部门、司法机关在地方金融监管、风险处置中的权责定位。监管条例明确了监管对象系地方金融组织，还引入专业中介机构参与监督检查，赋予地方金融监管部门对违法违规行为处罚、处置的权力。这样形成了中央与地方联动、全覆盖的国际金融中心金融监管体制。着力营造国际金融中心良好发展环境营造安全稳定、鼓励创新的国际金融中心发展环境，是地方金融监管立法的终极目标。上海作为金融中心，既是资金和交易的汇聚地，也必然是金融风险集

9、聚地;既是新法律关系产生地，也会是新违法犯罪首发地。区域性金融风险防范化解的压力较大，金融中心安全稳定的责任较重。从上海近年的实践看，保安全、防风险，主要防范非法集资、非法设立金融机构以及非法从事金融活动的风险。监管条例把防范风险放在重要位置，明确市、区两级政府作为防范和处置非法集资的第一责任人，应制定风险突发事件应急处置预案，组织、协调、督促相关部门做好对非法集资活动的监测预警、性质、认定、案件处置等工作。也规定地方金融组织应依法规范经营，严守风险底线，对经营活动中的风险事件承担主体责任，发生风险事件应当立即采取相应措施并向地方金融管理部门报告。加强监管、防范风险的目的在于鼓励创新、促进发展。监管条例意在通过有效监管，引导地方金融行业持续规范发展，避免野蛮生长和劣币驱逐良币，更好地服务实体经济。金融创新是金融中心不断发展的客观要求和不竭动力，也是金融风险管理和提高金融效率的现实要求。监管条例强调地方金融监管部门应当在风险可控的基础上，采取与地方金融组织创新发展相适应的监督管理措施，针对不同业态的性质、特点制定和实施相应的监管细则和监管标准。还明确要推动金融产品创新、业务创新和监管创新试点，推进技术创新与金融创新融合发展的金融科技创新，依此推进国际金融中心在更高层次上发展。（作者系上海市法学会金融法研究会会长，华东政法大学教授、博士生导师）