城市管线工程建设管理的探究性思考与加强基层审计机关重大政策措施跟踪审计的思考.docx

1、城市管线工程建设管理的探究性思考与加强基层审计机关重大政策措施跟踪审计的思考城市管线工程建设管理的探究性思考俗话说“要想富，先修路”，道路交通工程在我国经济建设中占有举足轻重的作用。改革开放40年来，我国交通行业建设取得巨大成就，高铁、高速公路、地铁、城市道路的建设发展拉近了地域距离，带动经济快速稳定发展。近年来，投资审计越来越关注交通工程项目建设效益，围绕城市功能建设成效，开展了地铁轨道、绕城高速、城市二环三环道路等多个重点交通建设项目的投资建设审计，为其健康有序发展保驾护航。通过审计实践，笔者认为城市管线工程作为交通项目附属配套工程，其建设管理不容小觑，亟待引起相关行政主管、行业主管等部门

2、的高度重视。一、管线迁改工程建设管理现状管线迁改工程实施是“老大难”问题。管线迁改工程“能不能迁”“允不允许迁”“谁来迁”“如何迁”“如何计价”等等问题，在一定程度上制约市政道路、地铁、高铁、高速道路建设，特别是军用管线迁改工程难度更大，直接影响上述项目的整体效益发挥。管线迁改主要包括供电、供气、供水、热力管网、信息管网等方面工程迁改。管线迁改工程参建单位众多，包括行政主管部门、行业主管部门、产权管理部门、建设单位、施工总承包单位及具体实施的迁改分包单位。管线迁改工程量大，一项交通项目动辄上百项管线迁改工程，占建设项目总投资比例达10%。管线迁改工程的建设管理，是上述项目建设单位最感头疼的顽疾

3、，往往大部分工程项目主体通行，管线迁改工程还留有尾巴，更有甚者，通行2-3年，受管线迁改影响辅道都未完成。二、管线迁改工程建设管理存在的问题（一）重项目“主体”轻“配套”工程，管线迁改工作启动滞后。交通项目主体工程开始施工，管线迁改工程迟迟开工不了。如完成的某项城市环线道路改造审计项目，主体工程2013年9月开工，2016年末主体通车，而该项目涉及的89项管线迁改工程，到2014年仅签订9份合同，2015年签订7份合同，大部分迁改工程合同2016年后签订,2018年还在签订迁改工程合同。（二）重工程“实施”轻合同“签订”，经济活动缺乏法律保障约束。大部分管线迁改工程合同签订不规范，主要存在三个

4、方面问题。一是部分信息管网工程施工完成还未签订施工合同，工程预算审计也未完成。二是管线迁改代建合同按施工合同签订。三是监管管线迁改合同签订的单位既当裁判员又当运动员，一方面推荐管线迁改施工单位，一方面监督管线迁改建施管理。四是管线迁改工程近三分之一的合同未签订日期。（三）重“施工”轻“计价”，成本控制管理不力。管线迁改工程成本控制管理不到位，主要存在以下四方面问题：一是建设单位对管线迁改工程的预决算管理不力，工程已完工但施工预算还未确定，结算更是遥遥无期。如某审计项目通行2年，涉及的89项管线迁改工程，完成管线迁改工程结算审计的不过3项。二是产权单位成本核算管理不严谨，成本归集不完整，个别产权

5、管线迁改工程成本归集没有达到迁改工程合同价款的三分之一。三是迁改工程计价不规范，某些迁改工程应根据工程具体实施情况计价，但实际却无监管记录，且投资占比达20%-30%。迁改工程部分主材计价远高市场行情，同一时期预算报告中个别主材价格差异达7倍。四是部分管线迁改工程合同违规约定预付款比例，个别工程约定80%预付款，且付款1年后仍未进场施工，若投资项目的建设模式是BT（建设和移交）、BOT(建设-经营-转让)，合同条款约定存在建设期利息，直接增大项目建设成本。五是管线迁改工程建设内容的投资主体划分不明确，对于经营性质的网管迁改工程难免不涉及扩建、增容，建设成本几乎全部计入主体建设项目，产权单位直接

6、享受投资收益。三、产生问题的主要原因及影响（一）建设单位的前期调查管理力度不够。项目建设主体工程启动，管线迁改工程的资料准备还不齐全。城市管线工程同步于主体项目建设，需要收集的备查资料，建设单位重视不够。建设单位对既有管线调查和保护登记表、项目规划红线范围内的既有管线情况、管线保护措施方案、管线保护协议、配合施工协议等备查资料收集不完整，影响管线迁改工程落地实施。（二）管线迁改工程统筹协调力度不够。管线工程的规划、建设、维护及其信息管理需要统筹协调，行政主管部门和行业主管部门管理职责缺乏操作细则，提供给项目建设单位的服务有限，产权单位的管理流程较繁琐，这些因素均影响管线迁改工程落地实施。（三）

7、建施单位管理人员专业技能水平不高。管线迁改工程涉及行业的垄断性，建施单位管理人员专业素养存在一定程度的缺陷，缺乏深究提高的精神，对迁改工程的规划、设计、施工、计价方面的专业知识掌握不够，施工现场缺乏必要的监管，导致合同管理水平不高，合同条款执行不到位，投资控制不力，难免出现政府为产权单位买单。四、浅显建议（一）建立统筹协调机制，力促主体项目建设和城市管线迁改同步。成立由市领导牵头、相关部门组成的工作领导小组，加强统筹协调。管线迁改工程建设管理依托城市管线管理办法规定，建立行政主管部门、行业管理部门、产权单位和建设单位的统筹协调管理工作机制，建立城市管线信息管理平台，促进管线迁改工程建设的统筹协

8、调，出台管线迁改工程管理实施操作指南，让城市管线的新、改、扩建设“同步规划、同步立项、同步设计、同步施工、同步验收、同步移交竣工档案”的规定真正落地见效。（二）发挥政府主导，加强产权单位的企业化监管。管线迁改工程在某种程度上存在垄断，产权单位应在市场化机制下获取企业利益。强化政府主导，加强监管力度，尤其是加强对注入社会资本的产权单位的监督管理，使管线迁改建设内容在规划设计阶段就划分好投资主体，确保公共利益。（三）督促参建单位建立标准化投资管理，提高投资效益。管线迁改工程的建设单位、产权单位和施工单位应加强沟通，提高投资管理水平，加强对从业人员的素质培训，建立工程计价清单标准化管理模式，提高投资

9、管理的效率和效益。加强基层审计机关重大政策措施跟踪审计的思考加强基层审计机关重大政策措施跟踪审计的思考开展国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计是国务院和审计署安排部署的一项重要工作任务，2014年以来，xx区审计局在审计组织方式和审计方法上进行有益探索和实践，总结了一些经验，取得了一些成绩。笔者结合近些年重大政策跟踪审计工作实践，就重大政策措施跟踪审计存在的问题及对策进行总结分享。一、当前重大政策措施跟踪审计存在的问题2014年，全国各级审计机关根据国务院办公厅关于印发稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况跟踪审计工作方案的通知(国办发明电201416号)文件精神，确定对19个方面、63项内容进

10、行政策执行跟踪审计。自2014年下半年开展重大政策措施跟踪审计至今，对促进重大建设项目加快推进、推动财政资金统筹使用、确保重大政策贯彻落实、推进简政放权放管结合以及防范经济领域风险隐患等方面发挥了重要作用。但在实际实施过程中也存在一些问题：（一）少数被审计单位对开展政策审计工作的思想认识还不够到位。政策跟踪审计的主要内容是各级党委、政府及部门贯彻执行中央和省市有关经济政策和决策部署，领导本地区经济工作、统筹本地区经济社会发展战略和规划，重大经济决策情况，决策制度建立执行情况等，需要被审计对象提供本单位各类会议纪要、议事规程、计划规划、领导批示件及处理结果，出台的文件、制度、规定、一事一议事项等

11、非会计资料，同时需到相关部门进行延伸调查。这与日常的财政财务收支审计只提供账簿、报表、凭证已经有很大的不同和超越，需要被审计对象的充分理解、支持与配合。但在审计实施过程中，部分被审计部门单位认为，国务院下发的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”系列政策措施文件有24项，牵涉几十个部门，内容庞杂，而且从中央到基层情况不一，各级政府需要结合本地实际有一个执行时间的过程；个别被审单位领导认为，“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”政策落实情况应该是党委、政府督查部门的事情，跟踪监管是财政部门和资金使用部门的职责，对违纪违法的处理是执纪执法部门的义务，现在审计部门直接参与，让数字说话，工作效

12、果用数字来衡量，确实有点难适应，因此在工作配合支持方面不是那么积极主动。（二）审计的标准规范不统一，审计人员尺度难以掌握。近两年，上级审计机关虽对政策审计有一定探索，但却没有形成统一的审计组织操作规范和成果应用办法，审计机关跟踪审计组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范和细则。虽然审计署和审计厅都分别就政策跟踪审计下发了实施意见，但对于基层审计机关来说，文件要求相对比较客观，对政策跟踪审计方案的编制、通知书发送、证据的获取、报告决定的下达、跟踪方式、整改落实等行为，缺乏具体的操作性，使基层审计人员“老虎吃月亮无从下手”，只能摸索着干，审计的标准尺度难以掌握

13、。（三）审计力量不足，审计深度和广度有待进一步加强。由于政策跟踪审计涉及方方面面，各行各业，项目多、内容广，对审计工作时间要求长，对审计人员的能力要求高，不仅要懂得传统的财会知识，还需要具备管理、法律、综合分析以及熟悉被审计单位业务等方面的能力，而实际工作中由于县级审计人员本来就非常少，既要承担其他年度审计项目任务，还要参与县上其他工作任务，能够参与政策审计的工作人员就更加缺少，同时参审人员知识结构相对单一，熟悉财务知识的多，对宏观经济政策、经济管理和行政管理等知识掌握不够熟悉，也未参加过政策审计系统培训，因此参审人员的政策审计工作能力欠缺。加之现场审计时间紧，任务重，审计力量相对不足，一定程

14、度上制约了政策措施落实情况跟踪审计的有效深入、全面开展。（四）政策审计统筹协调工作难开展，整改落实效果不理想。由于政策执行审计涉及多个行业和多个部门，不论是索取审计资料，还是整改审计发现的问题，有时会一个问题涉及到几个单位来共同配合完成，因此部门间的协调配合就极为重要。但是出于对自身利益等因素的考虑，部门间相互推诿、不主动配合审计工作的现象也有发生，使得审计难以高质高效开展。由于部门职能所限，审计机关开展综合协调工作难度较大，虽然各地成立了政策审计工作协调领导小组，将被审计单位的主要负责同志纳入了协调领导小组，但这个临时性的工作机构在真正解决审计工作中存在的问题时仍然有一定障碍。而且区级政策审

15、计发现的许多问题，主要与省市未出台贯彻落实意见有关，导致政策审计整改工作不够理想。二、开展重大政策措施跟踪审计的对策（一）加强宣传，提高认识。各级党委政府、各部门单位以及社会各界作为政策制定或贯彻落实的主体，各级审计机关作为推动政策贯彻落实的中坚力量，都要进一步提高对稳增长等政策审计的认识。一方面，通过拉横幅、办专栏、发宣传单、摆放板报等形式，加强舆论宣传，促进全市各级党委政府及其部门、国有企业和社会各界，尤其是与稳增长等政策落实息息相关的掌握重点项目、重点资金、重点资源的部门提高思想认识；另一方面，要牢固树立“每一个审计人员都是政策审计的有力宣传员，每一个审计项目都是政策审计的宣传点，每一次

16、进点会都是政策审计的宣传栏，每一次业务审理会都是政策审计的分析会”的理念，将政策审计的宣传工作落实到每一个审计人员的具体审计工作中，成为审计人员的自觉行动。（二）尽快制定出台统一的政策审计规范标准。上级审计机关尽快制定出台统一的政策审计操作规范，对政策跟踪审计方案的编制、通知书发送、证据的获取、报告决定的下达、审计整改等进行统一规范，进一步明确政策跟踪审计的组织方式、审计程序、审计重点等内容，为基层审计机关提供一套行之有效的规范标准，以便于基层审计人员认真学习和规范执行。（三）加强学习，提升能力。第一，收集梳理。及时收集整理国家、省、市出台的“稳增长”等相关政策措施，分类整理，做到既把握全局，

17、又突出重点，有针对性地去开展审计工作。第二，强化学习。有针对性地对稳增长政策开展学习和研究，熟练掌握各种法律法规的运用范畴，充分了解或掌握国家、省、市各项政策出台的背景、主要内容、预期达到的总体目标及具体目标。第三，会审提高。全年所有项目都召开集中审理会，采取解剖麻雀的方式，一个个项目集体研究，集思广益，共同提高。第四，案例教学。以身边人说身边事，也就是由项目主审当老师，用具体的审计案例给审计人员上课，通过案例剖析、自我教育来提高审计人员的能力和水平。第五，做好人才储备。一是注重引进政策审计涉及的法律、金融、工程、管理等相关学科的专业人才；另一方面是根据需要适时聘请中介机构参与政策审计，可以建

18、立专家人才库，以便遇到专业性较强的项目时聘请专家。（四）统筹安排，科学组织。第一，要区别于督查。重大政策措施跟踪审计是党和国家交给审计机关的一项重要任务，其目的是推动政策措施贯彻落实、落地生根，其手段是审计监督。因此，有别于一般的督查督导工作，要突出审计的优势和特点。第二，突出重点。在按照上级审计机关的要求，将审计面辐射至23项政策贯彻落实的同时，更要结合地方实际，突出重点，选择专项，逐个突破，最终合成稳增长等政策审计成果。第三，形成合力。要将稳增长等政策审计与部门预算执行审计、经济责任审计相结合实施，充分调动审计机关的全员参与性。第四，确保深度。既要在审计中善于发现突出问题、苗头性问题，对体制、机制、制度中存在的问题进行延伸，查深查透，力求水落石出，又要深入分析深层次原因，有针对性地提出促进政策完善的意见和建议，从源头上预防问题的发生。