浅议户籍政策对自学考试发展的制约.pdf

1、浅议户籍政策对自学考试发展的制约收稿日期：20060926作者简介：李艳玲(1980)，女，河北邢台人，西安理工大学硕士研究生，研究方向为人力资源管理。王文奎(1959)，男，陕西安塞人，西安理工大学教授，研究方向为公共管理和人力资源管理。缑军(1978)，男，陕西富县人，西安理工大学教师，研究方向为学生管理。摘要：高等教育自学考试是高等教育的一个重要组成部分，曾一度是我国规模最大的大众化教育形式。随着时间的推移，自学考试自身存在的一些问题，尤其是在有关政策性规制方面的相对劣势逐步显现，使得自学考试的规模不断下滑，信誉和吸引力明显下降。这其中户籍政策的制约是一个关键因素。从户籍政策的改革入手，

2、探索自学考试健康发展模式，对促进我国自学考试事业的发展不无裨益。关键词：高等教育；自学考试；户籍政策中图分类号：G64247文献标识码：A文章编号：(2006)06008904我国的高等教育自学考试制度始行于 1981 年，是个人自学、社会助学和国家考试相结合的、有中国特色的高等教育形式。实行自学考试的初衷是为了满足社会成员的继续教育需要。起初对参加自学考试人员的地域设有限制，即报考者只能在其所在省份报考。随着自学考试的逐渐发展壮大，自学考试的地域限制被打破后，由于相应的其他改革没有及时跟上，便产生了一系列问题，这些问题越来越成为自学考试健康发展的制肘，甚至对其产生了不容忽视的损坏作用。异地取

3、得毕业证书的“自考毕业生”在工作选择、工作待遇、工作性质上都受到很大的限制，是其中最为要害的问题。究其原因，笔者认为主要应归因于我国户籍政策对自学考试的制约。一、自学考试发展的主要制约因素从 1981 年自考推行至今，我国已经有 1 亿 2 千万人参加了自学考试。2000 年以前，高等教育自学考试规模一直呈上升趋势，成为普通高等教育、成人高等教育不可替代的一种高等教育形式，其报考人数最多曾达到 2000 年的 1372 万人，足见其规模庞大，对社会教育及经济的贡献。而 2000 年以后，高等教育自学考试规模逐年下降(见表 1)，究其原因，主要归结为以下几个方面：第一，普通高校连续扩招，录取率不

4、断提高。从 1999 年起，普通高校扩招人数不断增加，许多普通高校增办二级学院、高职学院，大量中专学校升格为高职院。目前，全国仅高职、高专院校就达 1600 多所，加上一些民办高校也进入普通招生计划行列，使普通高校的录取率不断提高。在这种形势下，一部分上线考生对高校录取的期望也较高，因而选择了复读再考的方式，而这一部分正是自学考试的潜在生源，因此，“落榜生”进入自考的人数大幅减少。第二，其他远程教育、网上教育、成人教育以及电大等开放教育的快速发展，地方党校也在不断办班招生，这几种高教形式极大地争夺着自考生源，许多开放教育的要求比自考低，政策比自考宽，吸引走了大量潜在自考生。第三，各省自考管理队

5、伍建设滞后。1998 年全国机构改革后，有 17 个省(自治区、直辖市)的自考办与高招机构进行了合并。客观地讲，相当一部分自考办的管理不是加强了，而是削弱了，挪用自考资金的情况也比较普遍，不少考试院校专职管理自考的人数大幅减少，业务工作大多采取与高招业务合署办公，实际情况是高考一来自考就让路。对近几年自考出现的一些新情况新问题，由于队伍削弱，缺乏认真研究，没有有力的措施和政策支持。第四，自考生毕业后，不能与统招生一样享受落户政策，给他们就业带来了极大的不便。越来越多的自考生认识到户口政策对他们就业的制约，尤其是那些和统招生一样在大学校园里学习了四年的民办院校的自考生。另外，自考生在某些方面受到

6、的歧视也使得他们逐渐对自学考试失去信心，如：(1)全日制自考学生不能享受半价火车票；(2)家庭贫困学生不能贷款；(3)自考生不能考公务员(陕西省于 2006 年首次打破这一规定，允许自考生报考公务员)；(4)被城镇单位录用了不能解决“农转非”；(5)在许多地方，自考毕业生不予评职称和定级。这些歧视性政策已造成严重后果，不但打击了自考生的入学和学习积极性，也打击了自考助学机构的办学积极性。二、我国户籍政策的现状及其弊端在认识户籍政策对自学考试的制约之前，有必要了解一下我国现行户籍政策现状。我国现行户籍制度从 1958 年迄今已实施 40 余年，对我国社会主义建设和人民的安居乐业发挥了重要作用。该

7、户籍制度在实践中有一个基本特点，即户口的不可迁移性，也就是把城市和农村人口截然划分成两个社会群体，这一特点硬性把城市和农村严格的分裂开来，造成了城乡分割，强化了中国的二元结构，使得城市人在经济上具有明显的优越性。不仅如此，由于现行的户籍制度这一基本制度是同与它相配套的一系列分支制度相关联的，如住宅制度、粮食供给制度、燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、婚姻制度等，而这些制度带有明显的不公正性，即它们所赋予的权利和福利待遇只有城市人口才能享受，与广大农村人口无缘。于是，户籍制度在这些分支制度的支持下把社会分成完全不同的社会群体，形成了所谓的“城里人”和“乡下人”的身份区别。二元社会结构对

8、农民的利益构成了极大的伤害，城市人口不仅在实际上而且在精神上都明显优越于农村人口。改革开放以来，随着经济体制改革的逐步深入，政府对农民进城的限制条件放松了，以上各种制度的约束作用也逐渐弱化了，但造成城乡和区域壁垒的“户籍”制度仍然存在，以户籍划分的“农村人口”和“城市人口”这两大不同的经济利益集团，在就业机会、受教育机会、居住条件和社会地位等都存在或多或少的差距。经济学告诉我们，社会经济的发展是在生产要素的不断优化组合和流动的过程中实现的，人力资源是生产要素中最活跃、最重要的要素，惟有通过流动实现合理配置和优化组合，才能实现最佳的配置和取得最大效益，也就是说，人力资源价值的实现和增殖，往往通过

9、人口的流动来实现。而城乡和区域之间的人口流动调节了人力资源空间和城乡分布，实现了人力资源的优化配置和组合，有利于人力资源的开发利用。但在我国，由于多种因素的制约，这一人力资源开发的渠道是极不畅通的，即我国的人口缺乏流动性，这造成了我国人力资源的极大浪费。三、户籍政策对自学考试发展的制约1户籍政策制约着高等自学考试教育的规模。高等自学考试教育的生源现阶段主要是年龄在 25 岁以下的往、应届高中毕业生和具有大专及以上学历的考生(见表 2)，这些考生越来越意识到我国户籍政策对就业及其以后发展的重要性。我国户籍政策对高等教育统招应届毕业生的宽大政策曾为很多城市的发展提供了大量人才，为我国人力资源流动提

10、供了条件，为各地发展提供了巨大的智力支持。自学考试产生之初更多的是作为普通高等教育的一种补充，主要解决一部分可上大学的人因高校招生计划限制而无法上大学的问题，属一种补偿教育。随着时间的推移，自学考试所肩负的任务和扮演的角色也自然发生变化，它已经成为我国多样化高等教育的一种重要形式。从人才的培养方向到专业的设置、教材的选择、考试的合格标准的设定等都与普通高等教育相当。随着自学考试制度的施行，大量通过自学考试取得一定知识技能和文凭的学生走上了社会。但现今的户口政策对同样通过努力获取的文凭和取得的教育却不能一视同仁，这种现象极大的限制了自学考生这一智力群体，打击了自学考生的积极性，阻碍了优秀自考毕业

11、生的流动，这就必然会影响高等自学考试教育的规模。近些年来，许多学者都在探寻促进自学考试规模发展的途径，但笔者认为户口政策因素是所有因素中最重要的因素之一，户口政策对自学考试的制约问题不解决，其他问题都无从谈起。2户籍政策影响自学考试的可信度。自学考试作为一种终身教育形式，起初主要针对一些没有接受过高等教育的在职人员，使得这些人可以通过自学获得文凭。但随着社会的发展，一些自考助学民办院校的兴起，使得这些助学机构在争夺生源的过程中夸大其词，只强调“国家承认学历”、“毕业后与统招生同等待遇”等优点，对“不转户口”、“无派遣证”等根本问题却只字不提，这使得一些考生直到毕业后才发现自己的身份与统招毕业生

12、有着天壤之别。国家虽承认了学历，自考毕业生却不能考公务员或进国家企事业单位工作，即便是进到这些单位，自考生也会因为户口和派遣证的限制在身份上与其他统招毕业生有很大不同，自考生只能是合同工或临时工，而不可能拥有国家正规编制，这一现象对自考生是极其不公平的。在这一方面，有些省份也做过一些努力，如江苏省高教局、劳动局、自学考试指导委员会在 1985年就联合印制文件：“高等教育自学考试毕业生，应本着用其所学、发挥专长的原则，由所在单位安排使用，或在本系统，本市、县进行调整或聘用。由各市、县人事部门和高等教育自学考试办公室的有关部门推荐，用人单位根据工作、生产实际需要，在上级核定的编制和劳动计划以内择优

13、聘用，试用期满，按干部定级，农村户口的由有关单位根据需要，择优聘用。”陕西省也于 2006 年打破了“自考生不能考取公务员”的规定。这些规定只惠及了系统内部的在职人员，实际上只不过是一种治标不治本的措施。所以，户口政策是影响自学考试信用度的一把利剑，也是影响自学考试与普通高等教育平等的根本因素，它更是阻碍我国自学考试这一继续教育形式长远发展的制约因素。3户籍政策对自学考试的“裙带效应”。户籍政策的限制不仅使异地自考生就业受到限制，而且使本省自考生的就业也受到了很大限制。由于大多数企事业单位对应聘者户籍所在地的看重，使得很多异地或本地自考生在应聘工作时都承受着很大的心理压力，这就必然降低自考生的

14、整体竞争力，就业成了一种负担。所以，户籍政策的限制，不仅仅是对那些异地自考生，对本地自考生的影响也是非常大的。这些问题不仅迫切要求政府主管部门加强调查研究，确立积极的政策导向，加大政策改革和支持力度，探寻出一条能从根本上解决这些问题的途径，推动自考教育规模上有较大的增长，质量上有更大提高，促使其为中国高等教育的持续发展做出更大的贡献，更需要我们从理论上探讨户籍政策与高等自学考试教育关系的合理模式，为相关政策的制定提供根据。四、户籍政策与高等教育自学考试关系的初步模式高等教育自学考试是一种特殊的教育形式，其教育对象具有最广泛的群众性，是一种没有围墙的大学，是提高全民族科学文化素质的有效途径。19

15、98 年 3 月国务院发布的高等教育自学考试暂行条例中明确规定：“中华人民共和国公民，不受性别、年龄、民族和以受教育程度的限制，均可依照本条例的规定参加高等教育自学考试。”自学考试既无招生数量，也无招生条件的限制，它采取的是“个人自学、社会助学和国家考试相结合”为特征的全新的教育形式。国家仅仅通过考试功能来对自学者的自学效果进行考核评价，帮助社会鉴别、挑选人才。人们通过自学，参加自学考试，拿到国家承认学历的文凭，极大地调动了中国公民走自学成才之路的积极性，使自学考试成了全社会、全民族的事业。这样的一种形式成本低、见效快、适应性强。它有利于提高我们整个民族的科学文化素质和道德水平，有利于把我国沉

16、重的人口负担转化为人力资源优势，有利于我们面对知识经济的挑战，使我国在国际竞争中处于战略主动地位。由此可见，自学考试在我国教育中彰显出日益重要的作用。我们有必要调整其政策以使之发挥出更重要的作用。目前我国教育机构及一些学者已从教育层次对自学考试作了调整，如在其开考的专业门类、学历层次、课程设置、考试内容结构等方面都作了调整，这在很大程度上促进了自学考试的发展。但这些都属于自考体系内在结构上的调整，自考体系与整个社会的外在关系的协调是当前更为紧迫的问题，我们更应适时调整对自考生的相关政策，寻求一种更为有效，能从根本上促进自学考试教育发展的一种模式。我国对普通高等教育统招生的户口政策是“学前转入模

17、式”，即学生一旦考上大学，在入学时就可以将其户口转入所在大学直至其大学毕业，近两年又出现了人事代理。现在，我们初步设想的对自考生的户口政策模式是以市级自考办为一所“虚拟”大学的“学后转移模式”，(如图一)即在自考生完成国家规定的全部课程学分后，在其向学籍所在自考机构(虚拟大学)申请毕业证的同时自愿提交户口转移申请，由自学考试管理机构按照有关规定审核办理集体户口，这一集体户口由自学考试管理机构无偿保管两年，两年后，本人自愿迁出或由自学考试管理机构有偿保管。就目前来说，这一模式适用于民办院校的全日制自考生，以后随着社会的发展，户口政策的调整，也可适用于全部自考生。五、结语知识经济的出现，使得人们的

18、生存环境和人际关系发生了很大的改变。现代生产、科技和社会诸多问题的解决，需要多种综合的知识，许多新兴学科正是学科综合的产物，现代社会和市场经济，对人的适应能力也提出了更高的要求。高等教育自学考试，一方面要为那些无法进入高等学校学习的人提供学习机会，有利于提高整个民族的科学文化水平，造就千百万与社会所需要的不同种类的专业人才。而造就这些人才，以我国目前的经济能力，或是普通高校、成人高校的培养能力，在相当长一段时间内都无法达到，更不用说大学后继续教育及在职人员的知识更新。人才的奇缺必然会制约我国经济发展，而高等教育自学考试这个独具中国特色的开放大学则弥补了我国教育规模的不足，满足了所有追求更高层次教育的广大人民的需要，拓宽了他们的就业门路。所以高等教育自学考试是我国普通高等教育的补充，是穷国办大教育的有力措施，所以，自学考试要大胆尝试，锐意改革进取，不断寻找新的契机，逐步发展壮大。希望本文所提出的户籍政策与高等教育自学考试关系的模式，可以为自学考试的发展有所裨益。责任编辑刘永刚